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【专家观点】高质量推进全域土地综合整治的路径探索
发布时间:2022-08-06 浏览次数:1213

自从自然资源部支持浙江省开展全域土地综合整治与生态修复试点工作以来,嘉兴市共获批5个国家级试点工程、85个省级工程。在实践中,该市根据自然资源禀赋实际,按照“生态优先、保护优先、节约优先”原则,整合力量,集中资金,对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局,对“田水路林村居业”进行全要素、多手段、高效益整治,逐步构建“农田集中连片、农业规模经营、村庄集聚美丽、环境宜居宜业、产业融合发展”新格局。
推进全域土地综合整治与生态修复的举措

做深做实规划设计。强化“多规融合”和规划引导,进行全域谋划,实现无规划不建设、无设计不施工。一是高度重视村庄布点规划。通过三轮村庄布点规划的编制和调整完善,实现农房的集聚和城乡建设用地规模的调整优化。二是着力平台整合提升。推进各类开发区(园区)、工业功能区的整合、联动、优化、提质,推动市镇工业园区由规模扩张向提质增效转变。三是开展土地整治潜力调查。结合第三次全国国土调查成果,摸清建设用地复垦、土地开发、耕地质量提升等资源及其分布情况,夯实工作基础。

优化完善空间布局。嘉兴市在全域土地综合整治过程中,以土地利用功能区为导向,以提高土地利用效率为目标,通过全区域全要素规划设计,探索统一设计、统一立项、统一实施、统一验收,对农田进行连片提质改造,对存量建设用地进行集中盘活,逐步破解耕地破碎化、用地无序化难题。

集中开展连片整治。围绕耕地“非农化”“非粮化”问题,嘉兴市在全域土地综合整治项目区内开展永久基本农田集中连片建设,并明确了三条建设要求:一是结合全域土地综合整治与生态修复工程开展建设任务;二是重点加强工程项目区内“田水路林村居业”重构,着力破解耕地破碎化问题,提高集中连片度;三是完善田间道路和水利配套设施,形成生态化灌溉模式,增加生态修复内容,并对污染耕地进行治理。

创新整治推进方式。一是创新推进方式。嘉兴市总结了一套“一选二调三平四定五实施”的“五步法”项目推进方式。其中,一选即选地块;二调即调查摸清资源底数、需求和目标;三平即算好土地、资金、民生平衡账;四定即定规划、定设计、定内容、定计划;五实施即报方案、现场施工。二是突出优化主题。采用“规定内容+自选主题”开展实施,既明确全域土地综合整治必备内容,又增加自选主题,使其能结合当地自身特点。三是加强全流程监管。印发出台有关通知,对土地整治项目的立项、实施、验收、管护以及资金结算等五大关键流程、15个关键环节,建立了全流程监管体系。

加强要素保障。一是加强资金保障。以全域土地综合整治为平台,整合村庄整治、农田水利建设和中低产田改造等相关涉农资金,统筹使用,发挥综合效益。同时,因地制宜出台区别于传统土地整治项目的激励政策,给予市区项目财政贴息政策,并加大与金融机构合作。二是加强用地保障。浙江省规定全域整治项目区内建设用地复垦按2:1实施增存挂钩指标奖励,节余指标可全省调剂。同时,鼓励各地每年安排5%以上的计划指标、预留5%左右的规划建设用地指标,专项支持一二三产业融合发展用地。三是加强考核保障。全域土地综合整治与生态修复被列入市重点改革突破项目,并纳入政府工作目标和耕地保护目标责任制考核体系。
建设过程中的困难

工程规划谋划不够深。全域土地综合整治与生态修复较以往单列土地整治工程更综合、更系统,目标更多元,“重建设轻质量、重局部轻全局、重指标轻生态、重眼前轻长远、唯指标倾向”等现象仍然存在。项目规划设计方案存在子项目简单“拼盘”问题,未能凸显其集成性、系统性,对地方特色、需求及短板分析不足,内容趋于同质化,谋划深度不够。

部门协同机制有待提升。全域土地综合整治与生态修复是一项综合性、系统性工程,涉及资金、项目、目标等的整合。嘉兴市所辖县(市、区)均已建立全域土地综合整治领导小组及相应办公室,统一工程组织与实施。但部门协同打造升级版的全域整治局面仍未完全形成,工程组织实施系统性不强,部门间单要素的组织实施没有改变,立项、设计、实施、监管、验收等环节缺乏配套机制体系,未能体现全域全要素整治。

生态修复特征尚不明显。目前,在全域土地综合整治推进过程中,生态修复主要通过清洁田园建设、土壤污染综合防治、废弃矿山修复、农村卫生厕所普及等措施目标来实施。但生态修复的标准、工作重点等有待研究确认。

后期持续增效机制有待探索。一是产业导入机制亟待创新。如,现阶段全域整治仍重于“造田”而轻于“用田”,不利于项目的可持续发展。二是村集体经济组织和农户长效增收机制有待创新。目前农户参与全域整治的收益主要体现在农房搬迁的显性补偿,以及农房安置后生活便捷和人居环境提升的隐性补偿中,短期内效果明显,但长效增收机制尚未建立。

相关思考与建议

创新规划理念,提升规划引导水平。自然资源部印发的《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》明确,村庄规划向上承接落实上级国土空间规划等任务要求,向下关注农村、农业、农民的需求,指导做好土地整治和各类项目建设。笔者认为,在村庄规划编制时,应坚持“生态、业态、文态、形态”融合,加强全域全要素的规划引领,整合自然资源、村庄布点、农业、水利等专项内容,起到“多规整合、政策融合、资金叠合、项目集合”的规划目的,进而指导全域土地综合整治与生态修复工程实施方案设计,提升项目全域化、综合化水平。

完善管理机制,加强工程推进的系统性。一是加强组织领导。进一步明确各部门职责,有条件的地方实行专班化运作,增强工作合力,密切协同配合,共同推进全域土地综合整治与生态修复。二是建立项目储备库制度。重点围绕解决部门协同、项目整合、资金统筹难等问题,做到项目谋划前置,要求各县(市、区)建立项目储备库制度,每年提前对下一年度全域整治项目进行谋划。三是完善项目系统推进制度。改变以往单要素单项工程为主的实施模式,实行按规划功能区或者整治分区为整治空间单元的全域全要素系统推进实施模式。

增强生态修复意识,提高生态保护修复的精准性。全域土地综合整治工程涉及山水林田湖草全要素的整治、修复与保护,也包含了对农业空间、城市空间及生态空间全方位的整治,因此应坚持生态优先、保护优先,重点保护好原有生态本底,对已经破坏的生态进行系统修复,保护好乡村的基本构架和乡土风貌。同时,研究探索针对嘉兴平原地区占主体的生态功能减弱、生物多样性减少、开发利用与生态保护矛盾突出的农田生态系统修复保护,提出修复保护标准体系,制定有针对性的农田生态系统修复保护技术方法和工程措施。

结合村庄有机更新,推动产业发展升级。开展全域土地综合整治与生态修复,应结合村庄有机更新,有序修复生态环境,优化乡村空间秩序,挖掘乡村历史文化,科学植入现代要素,强化乡村“三生”融合。同时,各地须围绕自己的本底特色,对镇村产业布局进行再优化与更新,将全域整治释放的土地要素优先用于乡村振兴一二三产业融合用地,推进产业融合、产村融合。

坚持以人为本,探索长期收益机制。农民是参与全域土地综合整治的重要主体之一。各地结合实际制定相关政策,可以适当引导,但必须给予农民多样性选择,并确保农民的知情权和选择权,充分体现农民意愿。同时,要让农村资源“取之于农、用之于农”。一是探索通过腾退土地“指标入股”,实现置换规划区内优质物业;二是尝试“资源入股”,通过对乡村耕地、生态用地、基础设施以及公共投资等进行评估,量化其在产业项目建设与经营中的资源资产价格,通过“资源入股”与项目投资主体进行合作分红,推动村级集体经济壮大和农民的长期增收。 

转自:自然资源社圈

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